Il 26 luglio 1975, legge n.354 viene approvata la “riforma penitenziaria” della quale si discuteva dal dopoguerra che non avrebbe visto la luce senza le lotte e le rivolte dei prigionieri.

Il testo definitivo non raccoglie quasi nulla delle richieste della popolazione carcerata. La proposta, preparata nel 1960, aveva già subito un drastico ridimensionamento, con l’esclusione delle “misure alternative” concesse direttamente dal giudice che emette la sentenza. Tuttavia il testo approvato dal Senato nel dicembre 1973 conteneva qualche riforma. Ma la “vera e propria campagna di terrorismo ideologico” (la definizione è di Neppi Modona) portato avanti dai fascisti del Msi, dai liberali, dai repubblicani e dalla maggioranza della Dc, trovò rispondenza nella quasi totalità dei media. Questo terrorismo di Stato produsse l’introduzione dell’Art. 90, che permetteva al ministro della Giustizia di sospendere temporaneamente (poi diventò definitivamente) ogni attività di trattamento (le attività socializzanti dei detenuti) per “ gravi ed eccezionali motivi di sicurezza”.

Le leggi repressive introdotte dal governo della svolta a destra Moro-La Malfa (Dc-Pri) del 1974 in particolare quelle che imponevano a quasi tutti gli imputati la “carcerazione preventiva” avevano incrementato la popolazione detenuta da 21.000 presenze a 32.000 nel 1974. soprattutto nelle carceri metropolitane il sovraffollamento si impennò e le condizioni di vita peggiorarono ulteriormenmte.

Nel 1975 a Le Nuove di Torino e a Catania vi erano 200 detenuti oltre la capienza, a Poggioreale (Na) arrivarono anche a 700 oltre la capienza con la conseguenza di continui massicci trasferimenti per sfoltire, allontanando sempre più i detenuti dai luoghi di provenienza; a Regina Coeli di Roma nel ’75 da febbraio a ottobre i detenuti passarono da 418 a 1300.

Effetto della svolta a destra si manifestò nel rifiuto di metter mano al Codice penale fascista, che rimase intatto a dominare la scena del conflitto sociale in questo paese. Lo riconobbe, in una sorta di autocritica, perfino il senatore Dc Mino Martinazzoli (relatore del testo approvato al senato): «…la quasi inconsistenza nel nostro paese di una politica veramente riformatrice…»

Il testo definitivo della riforma non realizzò nessuna rottura con la logica fascista del regolamento penitenziario del 1931 che veniva spesso richiamato esplicitamente; la gestione del carcere si muove nel senso trasgressione–uguale-punizione, senza prendere in considerazione le relazioni tra reato e la realtà economica-sociale del contesto.

Al posto di Riforme sulla società e sul carcere plana, come una coltre plumbea, la normalizzazione”

Il carcere continuava ad essere una “cosa” separata dalla realtà esterna e ignorata: una sorta di contenitore dove si cerca di cacciare a forza -e tenere in silenzio- tutti i problemi e le contraddizioni di una società che non riesce ad interrogare se stessa.

Nel momento che la legge veniva varata era già vecchia e obsoleta sia negli strumenti eccessivamente discriminatori e punitivi cui si ispirava, sia negli inadeguati e vecchi (nel senso di reazionari) personaggi che erano chiamati ad applicarla: direttori di carcere, funzionari del Ministero di Grazia e Giustizia e magistrati, che la gestirono in maniera ancor più restrittiva.
Una riforma di tal genere non soddisfaceva nemmeno un po’ le esigenze dei detenuti che furono costretti a riprendere le lotte. La miseria intellettuale della classe dirigente, in questa come in altre occasione, era la più efficace propaganda a favore di chi da tempo sosteneva la tesi che era inutile sperare e attendere una riforma che desse un po’ di respiro ai problemi dei carcerati e che era invece necessario organizzarsi autonomamente e lottare per conquistarsi la libertà e anche condizioni di vita dignitose.

Ulteriore peggioramento fu introdotto due anni dopo con la legge 20 luglio 1977 n.450 che restringeva fortemente i termini per la concessione dei permessi ai detenuti.

A questo punto, per quei detenuti politicizzati la scelta divenne obbligata. A Napoli si riunirono nel Movimento dei proletari emarginati, a Firenze nel Collettivo George Jackson. Furono i due raggruppamenti da cui si formarono i Nap. Vi furono anche le Pantere rosse, formatesi nel carcere di Perugia che si posero da subito la prospettiva combattente.